Por Lucas Seara

Recentemente foi publicada a Lei Complementar nº 210, de 25/11/2024¹, que trata da proposição e da execução de emendas parlamentares, após intensa negociação entre os poderes judiciário, legislativo e executivo – Supremo Tribunal Federal, Congresso Nacional e Governo Federal.

Segundo a LC 210, as “emendas de bancada”² somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes para o Estado representado pela bancada. Nesta modalidade não se pode individualizar as ações e projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro da bancada.

Os projetos e as ações estruturantes deverão observar o seguinte:

(i) veda-se a designação genérica de programação que possa resultar na execução de projetos de investimentos de obras por múltiplos entes ou entidades, ressalvados os projetos para região metropolitana ou região integrada de desenvolvimento, cujas emendas deverão identificar de forma precisa o seu objeto;

(ii) são considerados estruturantes aqueles projetos definidos na lei de diretrizes orçamentárias ou registrados nos termos do § 15 do art. 165 da Constituição Federal³;

(iii) é admitida a destinação de recursos para outra unidade da Federação, nos casos dos projetos de amplitude nacional.

As demais ações e equipamentos públicos prioritários (não considerados estruturantes) deverão observar o seguinte:

(i) veda-se a apresentação de emendas cuja programação possa resultar, na execução, em transferências voluntárias, convênios ou similares para mais de 1 (um) ente federativo ou entidade privada, ressalvadas as transferências para os fundos municipais de saúde;

(ii) admite-se a destinação de recursos para outra unidade da Federação, desde que se trate da matriz da entidade e que ela tenha sede em local diverso do Estado da bancada onde será realizada a aquisição de equipamentos ou a realização dos serviços.

Aqui são consideradas como prioritárias aquelas ações cujos recursos sejam destinados às seguintes políticas públicas: educação; saneamento; habitação; saúde; adaptação às mudanças climáticas; transporte; infraestrutura hídrica; infraestrutura para desenvolvimento regional; infraestrutura e desenvolvimento urbano; segurança pública; turismo; esporte; agropecuária e pesca; ciência, tecnologia e inovação; comunicações; prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação de desastres; defesa; direitos humanos, mulheres e igualdade racial; cultura; assistência social; outras políticas públicas, a serem definidas na lei de diretrizes orçamentárias do respectivo exercício.

As bancadas poderão apresentar e aprovar até 8 (oito) emendas. Não é permitida a individualização da emenda ou de programação para atender a demanda ou indicação dos componentes da bancada. As indicações serão de responsabilidade da bancada, mediante registro em ata, e deverão ser encaminhadas aos órgãos executores e publicadas pela comissão mista.

Não serão computadas no limite acima indicado as emendas de bancada estadual que se destinem à continuidade de obras já iniciadas, até sua conclusão. Serão no máximo de 3 (três) emendas, desde que tenham objeto certo e determinado.

As “emendas de comissão” somente poderão ser apresentadas pelas comissões permanentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional. Para isso deverão ser observadas as competências regimentais de cada casa legislativa, para ações orçamentárias de interesse nacional ou regional. Deverão identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designação genérica de programação que possa contemplar ações orçamentárias distintas.

Os órgãos e unidades executores de políticas públicas definirão em portarias os critérios e as orientações para a execução das programações de interesse nacional ou regional.

A destinação das emendas de comissão para ações e serviços públicos de saúde será de, no mínimo, 50% (cinquenta por cento), observadas as orientações e os critérios técnicos indicados pela gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), que deverão ser considerados.

As indicações das comissões seguirão o seguinte rito: após a publicação da lei orçamentária anual, cada comissão receberá as propostas de indicação dos líderes, ouvida a respectiva bancada partidária, as quais deverão ser deliberadas em até 15 (quinze) dias; aprovadas as indicações pelas comissões, seus presidentes as farão constar de atas, que serão publicadas e encaminhadas aos órgãos executores em até 5 (cinco) dias.

No caso das “emendas individuais impositivas”⁴, o parlamentar deverá informar o objeto e o valor da transferência no momento da indicação do ente beneficiado, com destinação preferencial para obras inacabadas de sua autoria (critério muito vago, aliás).

Os recursos da União repassados aos demais entes por meio de transferências especiais ficam também sujeitos à apreciação do Tribunal de Contas da União, seguindo o regimento interno do tribunal.

O beneficiário das emendas individuais impositivas deverá indicar no sistema ‘Transferegov.br’ a agência bancária e a conta corrente específica em que serão depositados os recursos.

Cabe a administração pública beneficiária das transferências especiais comunicar ao respectivo Poder Legislativo, ao Tribunal de Contas da União e aos tribunais de contas estaduais ou municipais, no prazo de 30 (trinta) dias, o valor do recurso recebido, o respectivo plano de trabalho e o cronograma de execução, informações que ganharão ampla publicidade.

As transferências especiais destinadas aos entes federativos em situação de calamidade ou de emergência reconhecida pelo Poder Executivo federal terão prioridade para execução.

A LC 210 estabelece as hipóteses de impedimentos de ordem técnica “exclusivas” para execução de emendas parlamentares:

(i) incompatibilidade do objeto da despesa com finalidade ou atributos da ação orçamentária e respectivo subtítulo, bem como dos demais classificadores da despesa;

(ii) óbices cujo prazo para superação inviabilize o empenho no exercício financeiro ou no prazo previsto na legislação aplicável;

(iii) ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial responsável pela programação, nos casos em que for necessário;

(iv) ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for necessária;

(v) não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios que fiquem a cargo do empreendimento após sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para seu custeio, operação e manutenção;

(vi) não comprovação da suficiência dos recursos orçamentários e financeiros para conclusão do empreendimento ou de etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade;

(vii) incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação;

(viii) incompatibilidade do objeto proposto com o programa do órgão ou ente executor;

(ix) ausência de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária;

(x) não apresentação de proposta ou plano de trabalho ou apresentação fora dos prazos previstos;

(xi) não realização de complementação ou de ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho, bem como realização de complementação ou de ajustes fora dos prazos previstos;

(xii) desistência da proposta pelo proponente;

(xiii) reprovação da proposta ou plano de trabalho;

(xiv) insuficiência do valor priorizado para a execução orçamentária da proposta ou plano de trabalho;

(xv) não indicação de instituição financeira e da conta específica para recebimento e movimentação de recursos de transferências especiais pelo ente federado beneficiário no sistema ‘Transferegov.br’;

(xvi) omissão ou erro na indicação de beneficiário pelo autor da emenda impositiva individual ou de bancada estadual;

(xvii) inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) não correspondente à do beneficiário;

(xviii) incompatibilidade do beneficiário com o subtítulo da programação orçamentária da emenda;

(xix) inobservância da aplicação mínima obrigatória de 70% (setenta por cento) em despesas de capital nas transferências especiais, por autor;

(xx) atendimento do objeto da programação orçamentária com recursos inferiores ao valor da dotação aprovada para o exercício financeiro, observado que o impedimento incidirá sobre os saldos remanescentes;

(xxi) impossibilidade de atendimento do objeto da programação orçamentária aprovada, ou de uma etapa útil do projeto, em decorrência de insuficiência de dotação orçamentária disponível;

(xxii) não observância da legislação aplicável ou incompatibilidade das despesas com a política pública setorial e com os critérios técnicos que a consubstanciam;

(xxiii) incompatibilidade, devidamente justificada, com o disposto no art. 37 da Constituição Federal;

(xxiv) alocação de recursos em programação de natureza não discricionária;

(xxv) ausência de indicação, pelo autor da emenda, do objeto a ser executado, no caso das transferências especiais;

(xxvi) indicação, no caso de transferências especiais, de objeto com valor inferior ao montante mínimo para celebração de convênios e de contrato de repasses previsto no regulamento específico do tema; e

(xxvii) outras hipóteses previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Cabe à área técnica de cada órgão ou ente executor identificar e formalizar existência de qualquer impedimento de ordem técnica, sob pena de responsabilidade. Formalizado tal impedimento, caberá a determinação de diligências para regularização do impedimento, sempre que possível.

A LC 210 estabeleceu o limite de crescimento das emendas parlamentares vinculado aos projetos de lei orçamentária anual, observando os princípios da separação de poderes e da responsabilidade fiscal. O limite compreende todas as emendas parlamentares nos projetos de lei orçamentária anual em despesas primárias.

A norma autorizou ainda o contingenciamento de dotações de emendas parlamentares até a mesma proporção aplicada às demais despesas discricionárias, atendendo as normas fiscais. O contingenciamento observará as prioridades elencadas pelo Poder Legislativo.

É vedada a imposição de regra, restrição ou impedimento às emendas parlamentares que não sejam aplicáveis às programações orçamentárias discricionárias do Poder Executivo.

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Lucas Seara – Advogado e consultor. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social (Escola de Administração UFBA). Conselheiro do CONFOCO. Atualmente coordena o OSC LEGAL Instituto.

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1. Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024 – Dispõe sobre a proposição e a execução de emendas parlamentares na lei orçamentária anual; e dá outras providências.

2. A LC 210 se refere ao § 12, do art. 166 da Constituição Federal: “A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior”.

3. Art. 165, § 15, da Constituição Federal: “A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.”

4. A LC 210 faz referência ao art. 166-A, I, da Constituição Federal: “As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: I — transferência especial

Fonte: OSC LEGAL Instituto